克里访华背后:中美气候合作前景几何

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美国总统气候问题特使约翰·克里7月16日—19日访华,重启了暂停近一年的中美气候会谈。

在克里访华期间,国务院总理李强、国家副主席韩正、中央外办主任王毅,以及中国气候变化事务特使解振华分别会见了克里。

这是克里作为美国总统气候问题特使的第三次访华。克里19日晚在北京举办新闻发布会表示:“这不是一场一次性的会晤。美中都认同,双方将在未来几周内以更高的强度继续磋商。双方已敲定下次、下下次会晤的具体时间。”

在克里访华期间,全国生态环境保护大会17日至18日在北京召开,据新华社报道,国家主席习近平在讲话中指出,要正确处理“双碳”承诺和自主行动的关系,我们承诺的“双碳”目标是确定不移的,但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己做主。习近平还强调,要积极稳妥推进碳达峰碳中和,坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则,落实好碳达峰碳中和“1+N”政策体系,构建清洁低碳安全高效的能源体系,加快构建新型电力系统,提升国家油气安全保障能力。

中方在应对气候问题上的态度是一贯的。中方领导人在会见克里时都强调和重申了中方的立场。据新华社报道,李强指出,应对气候问题要践行多边主义,坚持《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》确定的目标和原则。要承担各自责任,遵守共同但有区别的责任原则,发达国家应带头减排、尽早兑现资金承诺,发展中国家要作出力所能及的贡献。

美国在应对气候问题上的态度随着其总统所属党派的变化而变化。美国民主党积极应对气候变化,主张加强与中方合作,推动达成气候问题的全球共识;美国共和党的态度则相反。由于政党轮替,美国在气候问题上的态度已多次变更。现任美国总统拜登来自民主党。

尽管如此,美国是近十几年来全球单一国家里减碳量最大的国家。据《BP能源统计年鉴》统计,2007年美国碳排放量达峰,为61.77亿吨;2022年美国的碳排放量为52.98亿吨,比2017年下降了14.2%。这并不是美国的气候政策有多大的力度,而是技术进步的结果。

中国在减碳相关技术和产业上发展迅速,尤其是在光伏和动力电池领域。美国在此领域设立了贸易保护政策。中国业界呼吁美国开放市场,并加强产业交流和合作。

美国多位气候相关学者、产业界人士认为,中美气候合作潜力较大,不应让其他问题阻碍气候合作。曾任美国财政部部长的亨利·保尔森7月20日在与中美双方的学界人士交流时表示,气候变化对所有人都有影响,如果不能在气候问题上很好合作,中美双方都会遭受痛苦,因此,中美对话沟通非常重要。不过,人们对未来的成果应抱有务实的态度,不要期望太高。

一、克里访华的主要事项

克里此行的目的主要是与中方加强交流。商谈内容包括两大方面:一是推进具体的温室气体减排项目,二是为11月底在阿联酋举办的第28届联合国气候变化大会(COP28)做准备。

综合各方发布的信息,克里向中方提及的温室气体减排项目大致分为三大类:电力行业的脱碳、减少甲烷的排放以及减少森林砍伐。

减少森林砍伐的议题中美几乎没有分歧,中国多年来都在积极实施退耕还林等多种增加森林面积的政策。另外两个议题双方则还需要继续磋商。

克里在19日的新闻发布会上表示,对于中国如何进一步摆脱对煤炭的依赖,以及将包括甲烷等非二氧化碳温室气体纳入减排这两方面,双方需要更多时间进行讨论。

煤炭是碳排放量最高的化石能源,控煤降煤是全世界减排二氧化碳的重点。煤电是中国碳排放量最大的行业,其已纳入全国碳市场管控;而美国则尚未建立全国碳市场。

甲烷是仅次于二氧化碳的第二大温室气体。2021年,在英国格拉斯哥举行的COP26上,关于甲烷的讨论超过了以往的气候大会。

在COP26上,美欧共同发起“甲烷减排承诺”,中国没有加入这一承诺。不过中国和美国同期发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。该宣言称:“两国特别认识到,甲烷排放对于升温的显著影响,认为加大行动控制和减少甲烷排放是21世纪20年代的必要事项”。

中国碳中和五十人论坛特邀研究员、清华四川能源互联网研究院特邀研究员郑颖对《财经十一人》表示,中国甲烷减排起步较晚,当前的重点工作还是摸清家底,而非作出确定的减排指标承诺,而且甲烷减排可能将影响我国农业及天然气等行业的发展。目前中国依然是发展中国家,基于经济、社会、民生的实际情况,在气候变化议题上,中国始终秉持“共同但有区别”的责任。

对于今年11月召开的COP28,若要各国能达成一些共识,中美两国的合作非常关键。克里在发布会上说:“距离COP28只剩下四个月的时间了,我们必须为美中气候讨论暂停的这段时间,做出一些补救。”

在2015年的COP21上达成的《巴黎协定》是全球应对气候变化问题的纲领性文件。该文件的达成,离不开中方领导人与时任美国总统奥巴马的多次会谈。

曾任美国国务卿的克里曾代表美国签署了《巴黎协定》。但是,奥巴马的继任者特朗普担任美国总统后,美国退出了《巴黎协定》。直到2021年,美国总统更换为拜登后,美国才重回《巴黎协定》。

二、中美气候合作前景几何?

应对气候变化问题成为全球政治共识可追溯至自1992年达成的《联合国气候变化框架公约》。该公约对发达国家和发展中国家的减碳责任做出了不同的约定。在30余年的全球气候谈判上,美国代表发达国家,中国代表发展中国家,中美之间的合作与对话是推动全球气候问题向前发展的关键。

本届美国总统拜登制定的美国气候战略是:到2030年,温室气体排放量在2005年水平上减少50%~52%;在2050年,实现碳中和。

中国政府宣布的气候战略是:到2030年前,实现二氧化碳排放量达峰;到2060年前,实现碳中和。

一位不愿具名的中国气候专家表示,在整体的气候战略上,中美没有根本性分歧,都是在本世纪中叶实现碳中和。美国希望推动中国更快的减排,但中国有自己的节奏而且中国的气候政策是连贯的,美国的气候政策却是随着政党的轮替摇摆不定的。

本届美国政府与中方达成过两个气候文件:2021年4月克里与解振华在上海会谈后发布的《中美应对气候危机联合声明》,以及2021年11月COP26期间达成的《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。2022年11月,中美两国领导人在印尼巴厘岛会晤达成共识:中美必须在应对气候变化问题上加强合作。 

此次克里访华结束后,中美权威专家于7月20日和21日举行了“2023中美气候金融二轨对话”(下称二轨对话)。二轨是指一种特殊的非官方外交方式;相对于政府间的“第一轨外交”,它通常是学者、退休官员的交流,以民间形式进行,常可起到官方渠道难以起到的作用。

曾任美国财政部部长的保尔森基金会创始人兼主席亨利·保尔森在二轨对话上表示,中美在气候问题上有多种合作空间,比如,“一带一路”国家的碳排放目前占全球的28%,如不加以控制,他们的碳排放量到2050年将高达65%,比中国和美国的碳排放增速还快。中美可以合作制定出适合第三方国家的更合理的标准,促进全球的绿色发展。

美国乔治敦大学特聘副教授、科学、技术和国际事务主任乔安娜·刘易斯研究认为,中美在第三方国家可再生能源产业的投融资领域合作潜力较大。中美两国各自有互补性,可联合对项目进行融资,此外,中美在第三方国家联合建设可再生能源项目,进行平行或者双边的投资空间都较大。

与今年7月初访华的美国财政部长耶伦有过会谈的中国金融学会绿色金融专业委员会主任、北京绿色金融与可持续发展研究院院长马骏在二轨对话上表示,气候领域的合作不应该和国家安全行动挂钩。中美可以在G20金融小组的基础上开展合作,比如共同开发和制定绿色金融的规范和标准,共同推出绿色金融上的培训。

生态环境部气候司司长李高在二轨对话上说:“我作为中方多边议题的牵头人,与美方多边团队就COP28重点问题交换了意见,增进了对双方立场的理解,积极寻找共识,气氛很好,也很有建设性。下一步,中美双方将进一步加强交流合作,共同应对气候变化这一全球性挑战。”

李高还介绍说,COP28期间将在“中国角”组织举办系列活动,通过气候投融资等主题边会分享中国应对气候变化的行动与成效。届时还将设置“可再生能源”主题日,邀请中国大型头部新能源企业分享中国在太阳能、风电、氢储方面的经验。希望美国相关政府部门、企业和研究机构参与这次主题活动,就可再生能源发展进行深入探讨和合作交流。

三、美国气候政策的变与不变

尽管美国本届政府在气候问题上比较积极,但从美国的政治形势来看,美国的气候政策仍有可能发生变化。

前述气候专家说,美国国内有一些人士,尤其是来自共和党的人士,认为气候问题是阻碍美国经济发展的阴谋,美国应该继续利用国内的油气资源大力发展石油产业。因此,每当美国执政党发生更替时,气候战略就会发生变化。这已经是美国特色了。

不过,美国对应对气候变化的新产业和新技术发展毫不松懈。美国本届政府出台的《通胀削减法案2022》(Inflation Reduction Act of 2022)(下称《IRA》)是美国第一部全国性的气候法案。该法案不受政党轮替的影响,将在未来十年大力推动美国有关应对气候变化和清洁能源领域的投资建设。

该法案计划在未来10年下发3690亿美元用于应对气候变化和提升能源安全。以光伏制造端为例,《IRA》对光伏生产的全产业链,包括多晶硅、硅片、电池、组件、背板、逆变器等各环节均有补贴,例如,对组件补贴7美分/瓦,电池4美分/瓦,硅片12美元/平方米,多晶硅料3美元/公斤。

据彭博新能源财经测算,《IRA》对美国太阳能全产业链的补贴理论上可达到17美分/瓦。这个金额基本接近于中国目前的实际生产成本。

中国国际经济交流中心副理事长、国务院发展研究中心原副主任王一鸣在上述二轨对话上表示,在碳减排科技创新领域,中美有合作空间。但《通胀削减法案》对国外的产业链设置了明显的限制。该法案带来了不公平竞争,不利于深化中美两国在应对气候变化方面的合作。

不过,《IRA》在美国国内仍面临挑战。近日,美国共和党在众议院单方面通过了《限制、节约和增长法案2023》,允许债务上限提高1.5万亿美元,或者暂停债务上限至2024年3月;同时,联邦政府必须在10年内减少开支4.5万亿美元,其中节省的5700亿美元要通过取消IRA中的众多气候条款完成。

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